Pengelolaan Dana Pensiun Yang Tepat, Mewujudkan APBN Yang Lebih Sehat

Oleh: Noor C. Madjid, Widyaiswara Pusdiklat Anggaran dan Perbendaharaan

Abstrak
Beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) untuk membayar pensiun semakin berat. Dalam kondisi target penerimaan pajak sulit tercapai maka salah satu alternatif untuk menjaga agar APBN tetap sustainable adalah dengan melakukan efisiensi disisi belanja. Salah satu kewajiban pemerintah yang cukup besar dan berpotensi memberatkan APBN di masa mendatang adalah kewajiban untuk membayar pensiun pegawai. Artikel ini berusaha untuk mencari alternatif agar beban APBN terkait pensiun dimasa mendatang dapat dikelola dengan cara yang lebih baik. Pokok permasalahan dari pembayaran pensiun saat ini adalah iuran yang harus dibayarkan pemerintah jauh lebih besar daripada penerimaan iuran dari Pegawai yang masih aktif bekerja. Ketidakseimbangan antara penerimaan dengan kewajiban pembayaran pensiun dari tahun ke tahun semakin besar sehingga beban dimasa depan akan semakin berat. Perubahan mekanisme metode pembayaran dari pay as you go menjadi fully funded atau campuran antara keduanya serta perbaikan dalam berbagai hal diharapkan dapat meringankan beban dimasa mendatang.
Keyword: pensiun, pay as you go, fully funded

 

Latar Belakang
Permasalahan pensiun Pegawai Negeri Sipil di Indonesia pada saat ini mendapat banyak sorotan dari berbagai pihak. Besaran dana pensiun bagi PNS yang semakin meningkat dari tahun ke tahun disebut telah membebani APBN. Hal tersebut mendorong lahirnya berbagai wacana untuk mengubah metode pengelolaan pensiun bagi PNS di Indonesia.
Menteri Pendayagunaan Aparatur dan Reformasi Birokrasi (Menpan) menyatakan bahwa sampai sekarang ini iuran yang diterima oleh PT. Taspen sekitar Rp 10 (sepuluh) triliun per tahun tapi yang PT. Taspen keluarkan Rp 60 (enam puluh) triliun sehingga ada gap sebesar Rp 50 (lima puluh) triliun yang ditanggung pemerintah (Program Pensiun Pegawai Negeri Sipil: Analisis Perspektif Perbaikan Sistem Pensiun PNS Dari Pay As You Go Ke Fully Funded. Ajib Rakhmawanto. Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS VOL. 8, No.2, November 2014).
Penyusutan dana pensiun tersebut juga dapat dilihat dari laporan hasil kajian yang dilakukan oleh Kemitraan Partnership dengan Direktorat Gaji dan Kesejahteraan PNS BKN tahun 2006, sebagaimana tertera dalam tabel 1 dan tren kenaikan pembayaran pensiun PNS pada tabel 2. Dalam laporan tersebut dijelaskan bahwa penyusutan dana pembiayaan pensiun PNS ini lebih disebabkan oleh semakin bertambahnya jumlah penerima pensiun maka dari itu beban APBN untuk membiayai pensiun semakin bertambah.
Meski jumlah sharing APBN terhadap PT. Taspen berkurang dari tahun sebelumnya (perubahan dari 77% (tujuh puluh tujuh persen) menjadi 75% (tujuh puluh lima persen) pada Januari 1999) bukan berarti beban APBN atas pembiayaan pensiun semakin berkurang dari periode ke periode, bahkan semakin bertambah besar ketika sharing APBN naik dari 75% (tujuh puluh lima persen) menjadi 79% (tujuh puluh sembilan persen), dan terakhir menjadi 82% (delapan puluh dua persen). Beban pembayaran pensiun yang semakin besar disebabkan oleh karena adanya penyesuaian gaji pokok pensiun sebagai dampak perubahan gaji pokok PNS.

Komposisi Sharing Pendanaan Pensiun PNS Antara PT Taspen dan Pemerintah

 Periode Sumber Pembiayaan
 
   APBN (%) PT. Taspen (%)
 sd. Juni 1994  100  0
Juni 1994-Maret 1997 77,5 22,5
 April 1997-Desember 1998  77  23
Januari 1999-Desember 2002 75 25
Januari 2003-Desember 2005 79 21
Januari 2006-sekarang 82 18

Berdasarkan Laporan Keuangan Pemerintah Pusat 2014 (audited) beban iuran pensiun sebesar Rp83.879.924.628.743. Jumlah tersebut jauh lebih besar dari pembayaran gaji dan tunjangan PNS diluar TNI dan Polri sebesar Rp69.065.135.113.346. Beban ini diprediksi akan terus meningkat seiring dengan semakin banyaknya jumlah pensiunan dan semakin panjangnya angka harapan hidup.


Pembahasan
Terdapat berbagai istilah terkait metode pengelolaan pensiun, seperti pay as you go ataupun fully funded. Dalam praktiknya kedua sistem tersebut dapat digabungkan dengan cara selain kepada pegawai diwajibkan membayar iuran pensiun, pemberi kerja juga ikut membayar iuran pensiun bagi pegawainya.
Berdasarkan metode pembayarannya dana pensiun dibedakan menjadi beberapa sistem sebagai berikut:

a. Metode Berdasarkan Pembayaran Dana Pensiun kepada Pensiunan

1.    Pay As You Go
Pay As You Go (PAYG) adalah sistem pensiun dimana tidak ada dana yang dikumpulkan atau disimpan dimuka untuk mencukupi kebutuhan dana pensiun di masa depan. Sistem PAYG digunakan banyak negara untuk membiayai pensiun PNS-nya. Setiap tahun, negara membayar dana pensiun dari pendapatan pajak dan iuran asuransi sosial pegawai yang masih aktif. Sehingga pegawai yang masih bekerja saat ini membayar pensiun pegawai yang jatuh masa pensiunnya. Untuk menghitung beban negara yang harus ditanggung karena penggunaan sistem ini digunakan metode Support Ratio. Support ratio menghitung total jumlah pekerja dibagi jumlah peserta pensiun saat ini. Apabila rasio tersebut turun berarti dana pensiun ditanggung oleh jumlah pegawai yang semakin sedikit, yang menyebabkan pajak atau iuran asuransi sosial harus ditingkatkan untuk tetap dapat menanggung dana pensiun yang diperlukan.
Di seluruh dunia support rasio terus menurun. Bank Dunia telah memperkirakan bahwa support rasio Amerika Serikat akan turun dari 3,4 di tahun 2000 menjadi 2,1 di tahun 2020 dan 1,7 di tahun 2040. Pola serupa diramalkan akan terjadi di negara maju lainnya (Inggris, Prancis, Jerman, dan Jepang), dimana rasio di tahun 2000 telah lebih rendah dibanding Amerika Serikat yaitu pada kisaran 2,5.
Dalam penerapan sistem PAYG ini faktor kunci yang perlu diperhatikan adalah:
1.    Harapan hidup pensiunan yang semakin panjang.
2.    Usia pensiun yang menurun.
3.    Tingkat kelahiran yang menurun.
4.    Meningkatnya pengangguran.
Dua faktor pertama menyebabkan meningkatnya jumlah pensiunan sedangkan faktor ketiga menurunkan jumlah pegawai aktif yang menanggung dana pensiun. Pengangguran tentu saja merupakan faktor ekonomi yang berubah secara siklis. Faktor-faktor pemberat tersebut dapat diatasi melalui:
1.    Meningkatkan usia masa pensiun.
2.    Pengurangan manfaat pensiun.
3.    Penerapan private provision. Sedikit sekali skema pensiun swasta (contoh: dibiayai oleh perusahaan) di dunia, yang dibiayai melalui metode PAYG karena sistem ini menyebabkan:
-    Peningkatan cash flow tidak terduga.
Perusahaan yang menggunakan skema PAYG dapat mengalami masalah cash flow, misalnya ketika harus membayar dana pensiun yang besar dalam periode yang singkat.
-    Tidak adanya jaminan bagi pensiunan saat ini dan masa datang.
Pegawai yang saat ini masih bekerja tidak memiliki jaminan apapun apabila perusahaan berhenti beroperasi. Hal ini menyebabkan pegawai mengalami kerugian yang simultan baik karena kehilangan pekerjaan dan dana pensiun.

2.    Fully Funded
Pengelolaan pensiun dengan metode fully funded dilakukan dengan cara pegawai membiayai sendiri pensiun pegawai tersebut dimasa mendatang dari uang yang dia kumpulkan beserta benefit yang dia dapatkan dari tabungan pensiun yang dia lakukan. Pegawai mengumpulkan dana tertentu dari sebagian penghasilan yang diterima. Selanjutnya dana yang dikumpulkan tersebut dialokasikan untuk investasi pada berbagai instrument investasi misalnya: Surat Utang Negara, Surat Utang Swasta, pasar saham, atau instrument investasi lain yang menguntungkan. Hasil dari tabungan beserta dengan pokok tabungan pegawai tersebut selanjutnya akan dibayarkan kepada pegawai yang bersangkutan dimasa pensiun mereka.

3. Advance Funding
Sistem advanced funding membangun cadangan dana untuk memenuhi manfaat pensiun di masa datang. Contoh ekstrim dari advance funding adalah pada hari pertama kerja pegawai baru, perusahaan menetapkan lumpsum sebesar present value dari dana pensiunnya di masa datang. Pada prakteknya pendekatan semacam itu jarang digunakan karena akan menyebabkan cash flow yang sangat besar dan volatil sehingga meningkatkan secara signifikan biaya untuk mempekerjakan pegawai baru.
Pada prakteknya advanced funding dilakukan dengan membagi biaya yang diperlukan untuk pensiun pegawai selama masa kerja pegawai, biasanya melalui kontribusi periodik (per bulan) ke anggaran pensiun. Jumlah kontribusi per tahun ditentukan berdasarkan saran dari aktuaris yang mempertimbangkan beberapa asumsi seperti kondisi keuangan dan demografi.
Advanced funding akan menguntungkan pegawai dengan memberikan jaminan melalui adanya dana terpisah dari dana perusahaan. Terkait dengan anggaran yang dipelihara pada tingkat yang mencukupi serta terpisah dari keuangan perusahaan maka paling tidak manfaat pensiun dari pegawai akan tetap terjamin terlepas dari berapa keuntungan perusahaan. Regulasi seringkali juga diterapkan untuk menjamin kepastian dari dana pensiun tersebut misalnya dengan membatasi agar dana tidak diinvestasikan pada perusahaan pemberi kerja atau pada investasi yang beresiko tinggi.


b. Metode Berdasarkan Pengumpulan Dana Pensiun
Berdasarkan metode pengumpulan dana, skema pensiun dibedakan menjadi beberapa metode sebagai berikut:
Defined Contribution Arrangements
Kontribusi dari pegawai dan pemberi kerja digabungkan dalam satu dana pensiun. Nilai pensiun yang dibayarkan saat masa pensiun tiba akan tergantung pada besar dana pensiun tersebut serta rate tahunan perusahaan asuransi. Dalam skema defined contribution murni, pemberi kerja tidak memberikan jaminan (kecuali tentang kontribusi mereka), sehingga seluruh resiko (keuangan dan demografis) hingga masa pensiun tiba ditanggung oleh pegawai.
Defined Benefit Arrangements
Skema ini seringkali memberikan manfaat berdasarkan tingkat gaji disaat atau mendekati masa pensiun atau gaji rata-rata yang telah dihitung ulang. Juga dapat berupa sejumlah tetap uang. Pendekatan yang umum untuk membiayai skema ini adalah pegawai membayarkan persentase tetap dari gaji dan perusahaan melengkapi kekurangan biayanya. Seluruh resiko terkait finasial dan demografis ditanggung oleh perusahaan.
Hybrid Arrangements
Gabungan dari defined benefit dan defined contribution disebut dengan skema hibrid. Pada skema ini resiko ditanggung pegawai dan perusahaan.


c. Risiko dalam Pengelolaan Dana Pensiun
Risiko yang dihadapi dalam pengelolaan dana pensiun adalah sebagai berikut:
a.    Risiko investasi dimana imbalan yang diperoleh lebih kecil dan/atau biaya investasi lebih besar dari yang diharapkan sehingga dana pensiun kurang dari yang diperlukan untuk membiayai manfaat pensiun yang diharapkan.
b.    Risiko mortalitas: dalam skema pensiun grup, diramalkan persentase peserta yang akan meninggal sebelum masa pensiun. Apabila terdapat lebih banyak peserta yang tetap hidup hingga masa pensiun, manfaat pensiun yang harus dibayarkan akan melebihi antisipasi awal.
c.    Jika masa hidup peserta melebihi perkiraan, sebagaimana yang terjadi secara konsisten dalam 50 tahun terakhir, pensiun akan dibayarkan dalam masa waktu yang lebih lama dari antisipasi awal.
d.    Jika manfaat pensiun terkait dengan besaran gaji disaat atau mendekati masa pensiun maka peningkatan gaji akan berdampak kepada manfaat pensiun yang melebihi tingkat yang diantisipasi. Risiko ini dapat meningkat waktu tingkat gaji eksekutif dinaikkan mendekati masa pensiun.
e.    Risiko inflasi: apabila pensiun meningkat seiring inflasi harga peningkatan inflasi akan berdampak pada peningkatan anggaran untuk pensiun di luar antisipasi.
f.    Risiko demografis lainnya: misalnya apabila lebih banyak peserta pensiun yang menikah dibanding antisipasi maka tunjangan pensiun untuk pasangan akan melebihi perkiraan awal.
d. Perbaikan Sistem Pembayaran Dana Pensiun Untuk Mendukung APBN Yang Sehat
    

Sistem pembayaran pensiun PNS di Indonesia lebih dekat dengan sistem Pay as You Go. Dimana pensiunan menerima dana pensiun yang berasal dari iuran pensiun yang dibayarkan pegawai yang masih aktif. Pensiunan juga menerima proporsi tertentu dari gaji pokok terakhir mereka dan juga menerima hak-hak mirip pegawai yang masih aktif misal gaji ke-13. Ketika iuran pensiun dari pegawai yang masih aktif tidak mencukupi maka beban tersebut ditanggung oleh pemerintah. Dengan semakin beratnya beban APBN untuk membayar pensiun maka pemerintah dapat mengambil langkah-langkah untuk mengatasinya. Langkah-langkah yang dapat dilakukan oleh pemerintah antara lain:
a)    Meningkatkan iuran pensiun.

Pada saat ini iuran pensiun yang dibayar PNS di Indonesia sebesar 4,75% dari gaji pokok yang diterima. Jumlah ini relatif masih sangat kecil jika dibandingkan dengan jumlah pensiun yang akan mereka terima nanti.
b)    Mengubah sistem dari Pay as You Go menjadi Fully Funded
Pemerintah dapat meningkatkan peran dan tanggung jawab PT Taspen untuk mengelola dana pensiun PNS. PT Taspen diberi target untuk membayar beban pensiun dalam persentase yang lebih besar dari tahun ke tahun. Disisi lain, Pemerintah mempercayakan sepenuhnya hasil iuran pensiun dan bilamana dirasa masih kurang ditambah dengan jumlah tertentu sebagai iuran pemerintah sebagai pemberi kerja kepada PNS. Hasil iuran pensiun PNS dan tambahan iuran dari pemerintah selanjutnya dapat diinvestasikan oleh PT Taspen ke berbagai instrumen investasi yang ada termasuk untuk menggairahkan pasar Obligasi negara. Selanjutnya PT Taspen juga diberi kewenangan untuk investasi di sektor bisnis yang menguntungkan, namun kewajiban pembayaran pensiun sedikit demi sedikit dialihkan kepada PT Taspen.


Kesimpulan
Beban APBN untuk membayar pensiun PNS semakin meningkat dari tahun ke tahun. Hal ini seiring dengan meningkatnya harapan hidup penduduk Indonesia dan juga inflasi yang diikuti dengan kenaikan gaji pokok PNS aktif, dimana besaran pembayaran pensiun PNS di Indonesia besarannya juga dipengaruhi besaran gaji pokok PNS aktif.
Untuk mengatasi beban yang semakin berat dimasa mendatang sistem pembayaran pensiun di Indonesia disarankan untuk diubah dari Pay as You Go menjadi fully funded dengan pemerintah tetap membantu mengiyur. Selain itu Pemerintah juga harus memberikan kewenangan dan tanggung jawab yang lebih besar terhadap PT Taspen Persero.


Sumber:
Public Finance and Public Policy, Jonathan Gruber, third edition, 2011
Laporan Keuangan Pemerintah Pusat 2014 (audited), Mei 2015
http://www.wiley.com/legacy/wileychi/eoas/pdfs/TAP009-.pdf
Program Pensiun Pegawai Negeri Sipil: Analisis Perspektif Perbaikan Sistem Pensiun PNS Dari Pay As You Go Ke Fully Funded. Ajib Rakhmawanto. Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS VOL. 8, No.2, November 2014

Paling Banyak Dibaca

  • Verifikasi Berkas USM PKN STAN +

    [Yogyakarta]Rabu, 22 Maret 2017. Minat masyarakat untuk menjadi mahasiswa Politeknik Keuangan Negara STAN sampai saat ini ternyata masih sangat tinggi. Baca Selengkapnya
  • Pendapatan Yang Masih Harus Diterima: Jurnal Penyesuaian Akhir tahun dan Jurnal Balik Awal Tahun pada Aplikasi SAIBA +

    Oleh : Puji Agus, SST, Ak., M.Ak, CA Widyaiswara Madya   Abstrak: Saat ini Basis Akuntansi yang digunakan dalam mencatat transaksi Baca Selengkapnya
  • Pendapatan Diterima Di Muka: Jurnal Penyesuaian Akhir tahun dan Jurnal Balik Awal Tahun pada Aplikasi SAIBA +

    Oleh : Puji Agus, SST, Ak., M.Ak, CA Widyaiswara Madya   Abstrak: Saat ini Basis Akuntansi yang digunakan dalam mencatat transaksi Baca Selengkapnya
  • 1
  • 2

Eselon I Kementerian Keuangan

Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan
Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan
Inspektorat Jenderal
Sekretariat Jenderal
Direktorat Jenderal Bea Cukai
Direktorat Jenderal Pajak
Badan Kebijakan Fiskal
Direktorat Jenderal Anggaran
Direktorat Jenderal Perbendaharaan
Direktorat Jenderal Kekayaan Negara
Layanan Pengadaan Secara Elektronik
Call Center BPPK
Easylib
Wise
Indonesia Darurat Narkoba
APBN Kemenkeu 2016